Flexibilização das Licitações para Copa e Olimpíadas

No artigo anterior publiquei as mudanças introduzidas pela Medida Provisória 527,  que aprova o Regime Diferenciado de Contratações. Após muitas negociações e vários acordos o governo conseguiu vencer essa batalha, mas fica a dúvida de qual será o resultado dessas mudanças.

O governo alegou durante as discussões que a atual Lei engessa muito as contratações,  que os procedimentos descritos nela torna os processos lentos e a burocracia muitas vezes frustra a contratação. A necessidade de já possuir projeto básico também retardava muito a licitação. Agora se pararmos para pensar, se a lei é tão ruim porque ela ainda vigora? No outro lado do convés desse navio seguem os opositores, principalmente auditores, condenando as mudanças alegando que se a lei é ruim para uma licitação é ruim para todas, mudar só para uma situação é incoerente.

Fica claro que o governo ao invés de consertar a falta de planejamento, quer remediar um fato que fica nítido. Percebe-se também que a Administração quer a qualquer custo realizar a Copa e as Olimpíadas e quando se fala em custo é custo mesmo. A União dos Auditores Federais de Controle Externo (Auditar) afirma que as obras sairão mais cara do que se realizassem licitações no modo tradicional, se pagará muito caro pela realização desses eventos.

Pelas novas regras a empresa contratada que fará o projeto básico onde, por exemplo, estão definidos os quantitativos e seus valores, isso pode acarretar em fraudes e superfaturamentos. Outro ponto muito questionado é o sigilo do processo, onde mora o medo das fraudes e atos de corrupção.

Deixamos nossa confiança a cargo dos Tribunais de  Contas e demais órgãos de controle, mesmo acompanhando as notícias desvios e corrupção que surgem a todo dia apesar daquela lei velha que o governo tanto critica. Esperamos também que não aconteça como na Grécia, que muitos anos depois sofre uma crise econômica que se agrava agora, mas teve início na Olimpíada de Atenas em 1996 onde se gerou um grande déficit público que se arrastou por anos como uma bola de neve colocando em colapso a economia do país.

Contratações para Copa e Olimpíadas

Antes mesmo de ser aprovada a medida provisória 527, ela já causava alvoroço nos meios políticos, da construção civil e da população em geral. Foi travada uma verdade guerra entre governo e oposição e mesmo aprovada a MP provoca uma polêmica que se estenderá por anos. A MP aprovada em junho cria o RDC (Regime Diferenciado de Contratações)  flexibilizando as regras da lei 8.666/93. Pontos polêmicos dividem as opiniões, há os que defendem e os que criticam. Objetivo desse blog não é opinar ou defender um lado, aqui somente exponho o que acontece e as opiniões contras e favoráveis para que todos possam entender e avaliar.

O REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAÇÕES prevê:

1 - Além das modalidades existentes: concorrência, tomada de preços, pregão, convite, concurso e leilão, cria também o chamado “turn key” onde a obra é contratada por inteiro e deve ser entregue à administração pública pronta para uso.

O governo diz que trará mais rapidez na execução da obra, já a oposição alega que os tribunais de contas não estão preparados para a fiscalização dessa modalidade de licitação.

2 – A Administração não precisa já ter o projeto básico, apenas um anteprojeto e ter um orçamento interno que não será divulgado.

Para o governo esse item tem como intuito agilizar a contratação. Consultores alegam ser muito difícil fazer um orçamento sem um projeto básico e a oposição diz que isso facilitará o superfaturamento e a corrupção.

3 – A tão discutida inversão das fases da licitação também entra no regime, sistema que já acontece no pregão. Em todas as modalidades se analisará primeiro as propostas e posteriormente a habilitação somente do vencedor.

Sem dúvida que isso diminui bastante o tempo para a contratação, mas há o perigo dos aventureiros que oferecem preços irrisórios, ganham a licitação e depois não conseguem cumprir o contrato. Benjamin Zymler, presidente do TCU defende que deveria existir um valor mínimo ou, como constava do PLC 32/2007 referente o PAC, haver uma outra fase, que seria a primeira consistindo na habilitação econômico-financeira, para barrar os aventureiros.

4 – Os recursos de cada ato são eliminados, podendo as empresas entrar com recurso uma única vez, somente depois de declarada a vencedora. É inclusive eliminado o recurso contra o edital.

A oposição alega que o governo pode criar critérios que excluem determinadas empresas da disputa e essas não terão direto a recurso.

5 – Quando houver critério de julgamento preço e técnica, a lei determina peso de 50% para cada item, a nova regra permite peso de até 70% para um dos itens. Ainda prevê o regime diferenciado que a vantagem para a administração não é só preço, pode ser também benefícios indiretos como sustentabilidade, manutenção, etc...

Os opositores tem medo, pois a Administração fica com liberdade para contratar baseado no critério que ela quiser, ferindo os princípios das licitações.

6 – São eliminados os limites para acréscimos nos contratos, 25% para obras e 50% para reformas, quando se referirem a contratos com alterações solicitadas pela FIFA e pelo COI.

As críticas são para o fato de que em qualquer obra poderá ser alegado pedido dos órgãos esportivos e a exceção acabar virando regra.

7 – Regime prevê o pagamento de um bônus caso a obra seja entregue antes do prazo e tenham um bom desempenho nos padrões de qualidade e sustentabilidade.

Os consultores de orçamento dizem que não há como usar esses critérios para bônus, já que o edital deve prever os critérios de entrega e eles devem ser cumpridos integralmente.

8 – Somente serão publicados no Diário Oficial atos mais relevantes de obras de mais de R$ 150 mil e serviços de mais de R$ 80 mil.

Opositores defendem a publicação de todos os atos.

9 – Somente a maioria dos membros da Comissão de licitação devem ser funcionários públicos efetivos, poderiam participar servidores em comissão, membro de organizações esportivas ou qualquer outra pessoa.

A oposição quer que toda a Comissão seja composta por funcionários públicos efetivos.

10 - Esse regime será usado em todas as contratações que se referirem a Copa de 2014, Copa das Confederações de 2013, Olimpíadas e Paraolimpíadas, bem como obras consideradas imprescindíveis para cumprir os compromissos perante a FIFA e o Comitê Olímpico Internacional (COI).

O termo “obras imprescindíveis ...”  pode abrir precedente para incluir qualquer contratação com alegação de atender a FIFA e o COI.

11 – Se o vencedor não cumprir o contrato será chamado os licitantes remanescentes, na ordem de classificação, ofertando a obra pelo mesmo preço do primeiro colocado, caso nenhum aceite volta para o segundo colocado, podendo ser contrato pelo próprio preço ofertado.

Esse item foi acordado entre governo e oposição.

12 – O prazo de refinanciamento de dívidas dos munícipios sedes da Copa, com limite de valor até sua receita líquida que era até junho de 2011 passou para dezembro de 2013 e sem limite.

Também não há críticas sobre este ponto.

Fontes: Relatório de Jandira Feghali, Assessorias técnicas do PCdoB, PSDB e DEM, consultores de orçamento, auditores e membros do TCU, e promotores de Justiça

Proposta de Alteração da Lei 8.666/93

Não é de hoje que se discute a atualização da lei de licitações, projetos de lei foram criados sem conseguir acordos que os aprovassem. Como citei no meu artigo anterior  já foram enviados ao congresso quase 200 propostas de alteração da lei que acabaram ficando empacados e até caindo no esquecimento. Mesmo o Projeto de Lei Complementar nº 32/2007 que previa alterações  na Lei 8.666/93 e foi remetido a Câmara dos Deputados pela Presidência da República, que na época tinha como chefe do executivo o Presidente Lula, acabou engavetado.

Esse PLC trazia alterações que objetivavam proporcionar mais rapidez nas contratações envolvidas no famoso PAC (Programa de Aceleração do Crescimento). Em todas as propostas que tramitam ou tramitaram no legislativo pode se notar a insistência em certas regras sugeridas, que tem como principal entrave as construtoras, responsáveis pela maior cota das contratações públicas.

Os grandes problemas enfrentados no Brasil hoje são as deficiências na elaboração dos projetos, que na maioria dos casos contém falhas, e na fiscalização dos contratos, quase sempre ineficiente. A falha de projetos gera aditamentos de contratos com mudanças no meio do caminho que geram acréscimos no valor inicial contratado, sendo muito discutido posteriormente. A má fiscalização deixa de constatar erros e falhas que muitas vezes acarreta na inexecução total ou parcial do contrato, o que se tivesse sido averiguado na hora certa, poderia ter sido evitado.

Além de todos esses problemas nos deparamos também com a burocracia, cada vez mais complicada e desanimando as empresas a venderem ou contratar com a Administração Pública. Recente foi aprovada a lei 12.440/2011 que altera os artigos 27 e 29 da Lei 8.666/93, passando a “Regularidade Fiscal” a denominar-se “Regularidade Fiscal e Trabalhista” e acrescentando como documento a ser exigido, a Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas, como se já não fossem poucos os documentos exigidos.

Fazendo um balanço das propostas e projetos de mudança da Lei de Licitações, tirei algumas das principais mudanças sugeridas:

- O pregão passaria a ser obrigatório para todas as contratações, inclusive obras, até o valor de 3,4 milhões de reais, sendo facultativo nas licitações com valor superior.

- Nas outras modalidades de licitações seria feita a inversão de fases, primeiro abre-se as propostas, depois a habilitação somente da vencedora, como já acontece com o pregão.

- A publicidade ainda é feita como descrito desde a criação da Lei, Diário Oficial e jornal de grande circulação, nada mais justo do que atualizar esse item, a publicação de jornal de grande circulação seria trocada por publicação em sites oficiais do órgão.

- Atualmente as obras somente podem ser licitadas quando houver projeto básico aprovado pela autoridade competente, passaria a licitação a ser permitida somente quando houver projeto básico e executivo aprovado.

- Seria condição obrigatória a licencia prévia ambiental para licitar obras ou serviços, o que não é exigido hoje, bem como a madeira utilizada deverá ser de reflorestamento ou manejo florestal sustentável aprovado por órgão competente.

Falando em mudanças nas licitações, como as propostas de alterações na lei ficam mesmo empacadas e guardadas no fundo de alguma gaveta, o governo usou outra tática para contratar obras e serviços para a Copa do Mundo e para as Olimpíadas, enviou ao Congresso  uma Medida Provisória, a MP 521, já aprovada, que será tema de outro artigo.

Licitações pelo Mundo

Sempre tive a curiosidade de saber como funciona o processo licitatório em outros países por isso  resolvi pesquisar sobre o assunto. São inúmeras as propostas de mudanças na Lei 8.666/93 e algumas são baseadas em regras de outros países. Há 170 propostas tramitando na Câmara dos Deputados e 25 no Senado. Um dos principais problemas a ser combatido, que hoje em dia no Brasil existe muito, é  o desperdício do dinheiro público onde obras começam  e jamais são terminadas.

Os Estados Unidos adotam uma prática interessante chamada “performance bond”,  um seguro que a construtora deve apresentar no valor integral da obra. Na licitação o Governo supõe que a empresa é idônea, tanto que não verifica acervo técnico, a responsabilidade de avaliar o acervo e a capacidade fica a cargo da seguradora, uma vez que se a empresa não terminar a obra ou tiver algum problema na execução, a responsabilidade será da seguradora que terá quer arcar com o prejuízo.

No Japão o processo é semelhante ao do Brasil, com exceção da garantia onde a empresa deve apresentar duas, uma garantia monetária onde ela opta a modalidade e outra garantia da obra que a empresa deve fazer “performance bond” como nos Estados Unidos.

A Europa prima pela transparência e combate a corrupção, alguns países possuem códigos de ética para os funcionários públicos da área de licitações, onde a função é privilegiada e bem fiscalizada para evitar fraudes. A Hungria criou um comitê de arbitragem para atender denúncias e que tem poder para cancelar contratos e aplicar multas.

Existem outras regras que são usadas por vários países como por exemplo o “Shadow toll/fare” que consiste num tipo de PPP (Parceria Público Privada), onde o governo paga um preço a vista e mais uma manutenção baseada em algum critério, como uma estrada onde a empresa não cobra pedágio, recebe do governo, durante um prazo contratual que após o término a estrada bem como todas as benfeitorias realizadas  são devolvidas ao Estado.

Alguns países também adotaram o critério de licitação por “Obra a Preço Fechado” onde a empresa vencedora dever entregar a obra de acordo com regras determinadas, o Estado não se preocupa com detalhes de planilha sintética ou a forma como será executado, o governo apenas verifica os critérios pré-estabelecidos, um exemplo bem simples para ilustrar: o governo licita uma estrada que liga o munícipio A ao B, não importa se a empresa precisará fazer uma ponte de 50 ou 80 metros, se fará um viaduto por cima de um morro ou um túnel por dentro dele, o governo apenas exigirá uma estrada que ligue os municípios.

São idéias a serem levadas em consideração para as alterações na lei de licitações que hão de sair algum dia. Inclusive o próxima tema que abordarei são as propostas para mudanças que estão em estudo. Em breve postarei o artigo.

Pregão Eletrônico x Pregão Presencial

Como já sabemos, o Decreto 49.722/2005 regulamento o pregão eletrônico no âmbito do Estado. Eram grandes as dúvidas e o receio quanto a resultado dessa modalidade de Licitação, tínhamos alguma experiência com a Bolsa Eletrônica de Compras, mas em aquisições pequenas embasadas no Inciso II do artigo 24 da Lei 8.666/93, com uma gama de fornecedores mais localizadas no estado de São Paulo, agora o pregão seria em âmbito nacional principalmente pelo fato da USP ter firmado convênio para utilização da plataforma do Banco do Brasil.

Por uma questão legal e também exigência dos órgãos de controle externo, nossa unidade, após o treinamento aderiu ao novo sistema. A princípio realizamos pequenas aquisições e o resultado começou a se mostrar interessante com equipamentos que atendiam as nossas necessidades e fornecedores que cumpriam o estabelecido em edital.

Já foram abertos em minha unidade, até esse momento, 27 pregões eletrônicos dentre os quais, 18 já efetivamente contratados, os demais em ainda andamento ou desertos e cancelados. A grande dificuldade encontrada se refere ao fato do envio dos documentos por partes dos vencedores, o que aumenta consideravelmente o tempo de trâmite do processo.

Analisei os pregões eletrônicos que realizamos e comparei com pregões presenciais para aquisições semelhantes, ou seja, mesmo objeto, para que a comparação seja o mais conclusiva possível, pois como vocês bem sabem, cada material tem suas peculiaridades específicas, demando tempo de análise e englobando fornecedores de características diferentes.

Dos 18 pregões eletrônicos concluídos com sucesso, deixei apenas 1 de lado, pois não havia um pregão presencial semelhante para compará-lo, o que provocaria uma incoerência no estudo. Quanto aos resultados compilei as informações a fim de apresentar o que nos interessa verificar, como segue:

Quanto ao número de participantes:

                                   Eletrônico                    Presencial

Média                             13                                05

Maior Número               38                                10

Menor Número              05                                01

Mediana                         11                                03

Fica evidenciado aqui o aumento de licitantes por conta da facilidade, já que os fornecedores participação do pregão acessando o sistema no próprio local do trabalho ou até mesmo na residência, sem ter custos de deslocamento. A acessibilidade é realmente indiscutível.

Quanto a economicidade:

                                   Eletrônico                    Presencial

Média                           17,14%                        21,43%

Maior Número             50,28%                        42,10%

Menor Número            03,35%                        06,44%

Mediana                       15,73%                        20,77%

Surpreendentemente, diferente do que se esperava com o pregão eletrônico,  não houve um aumento da economicidade, pelo contrário, houve uma redução, com exceção de um pregão onde a economicidade ficou acima do presencial com maior economicidade.

Quanto a duração de dias entre a abertura e a homologação:

                                   Eletrônico                    Presencial

Média                            13                                03

Maior Número               25                                09

Menor Número              04                                00

Mediana                        13                                02

Este foi o maior prejuízo com o pregão eletrônico, nota-se nitidamente o aumento de tramitação do processo até a sua conclusão. Analisei esse período porque antes da abertura, bem como depois da homologação o trâmite é praticamente igual, somente entre esses eventos que há diferença pelo fato das empresas terem que enviar os documentos posteriormente a sessão de abertura. Dos 17 pregões, 11 levaram mais de 10 dias para serem homologados, chegando a atingir 25 dias, sendo que nos pregões presenciais nenhum atingiu esse prazo de 10 dias e em alguns casos sendo homologados no mesmo dia. Vale salientar que há prazo para envio de documentos, houve pregões em que foram desclassificados fornecedores por deixar de apresentar documentos em tempo hábil, mas todo esse processo tem retardado muito o prazo para aquisição.

Creio que não me somente exclusivamente avaliar se este ou aquele é melhor, posso no mínimo expressar minha opinião que pelo avaliado acima não se destaca grandes vantagens quanto a adoção do pregão eletrônico. Houve um maior número de participantes, mas isso não aumentou a economicidade e acrescentou uma demora para fechamento do processo.

Deixo aberto o espaço para vocês também contribuírem com a sua valiosa colaboração.

Referências:

Decreto Estadual 49.722 de 24/06/2005

Todos os dados foram extraídos do site de acesso público: www.pregao.sp.gov.br

História da Licitação

Diz a lenda que a licitação teve origem na Europa durante a idade média onde já se praticava a disputa de preços através de uma modalidade bem curiosa. Naquela época instituiu-se o sistema chamado “Vela e Prego” que nada mais era do que apregoar uma obra enquanto queimava-se uma vela, no momento em que a vela se apagava a obra era entregue a cargo do construtor que tivesse oferecido o menor preço ao Estado.

Quanto a palavra “Licitação”, ela não tem nada a ver com o termo Lícito, como algumas pessoas pensam. A palavra deriva do termo proveniente do latim “Licitatione” que significa “arrematar em leilão”.

No Brasil, o primeiro registro que se tem é de 14/05/1862, data do decreto 2.926 que regulamentou as contratações de serviços do antigo Ministério da Agricultura, Comércio e Obras Públicas.  Através dos anos foram editados pequenos regulamentos que tratavam do assunto, mas somente em 28/01/1922, com a criação do Decreto  4.536, houve mudanças  significativas no processo de licitação. Esse decreto  criou o Código de Contabilidade de União na época. Outros decretos regularam a matéria, mas o primeiro Estatuto das Licitações e Contratos Administrativos surgiu com o Decreto-Lei 2.300 de 21/11/1986

Com o advento da Constituição Federal de 1988, novos rumos foram dados a Administração Pública, passando, a partir daí, a Licitação ser tratada como um princípio constitucional, criando então a obrigatoriedade do Estado a usar o processo licitatório como única forma de contratação, bem como garantindo a observância dos preceitos legais e caracterizando como crime o não cumprimento dessas normas.

O Artigo 37, inciso XXI da Constituição prescreve a obrigatoriedade do uso da licitação para aquisições e contratações públicas que foram regulamentas pela Lei Federal 8.666 de 21/06/1993, em vigor até hoje. Várias outras leis e decretos vieram a contribuir para o Estatuto das Licitações, e novas são criadas para garantir maior eficiência e segurança nas contratações públicas.

O artigo 3º da Lei 8.666/93 estabelece que: “A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.”

Essa redação do artigo mencionado foi dada pela Lei 12.349 de 15/12/2010, última grande mudança da Lei que visa entre outros objetivos dar maior espaço para medidas que privilegiem o produto nacional e a sustentabilidade.

As modalidades de licitação criadas pela Lei e descritas no artigo 22 são:  concorrência, tomada de preços , convite, concurso e leilão. São previstas também na Lei a dispensa e a inexigibilidade de licitação, conforme critérios legais, descritos nos artigos 24 e 25. A grande revolução na licitação veio com a Lei 10.520 de 17/07/2002 com a criação do pregão, onde há a inversão de fases, primeiramente a disputa de preços e depois a habilitação apenas do vencedor. Hoje ainda contamos também com o pregão eletrônico criado no âmbito federal pelo Decreto Federal 5.450 de 31/05/2005 e no âmbito do Estado de São Paulo pelo Decreto Estadual 49.722 de 24/06/2005.

Existe um novo projeto de lei que já tramita no legislativo federal a vários anos, mas ainda sem consenso entre as partes, ou seja, deputados, empresários e demais interessados. Espera-se que uma nova lei venha a englobar, consolidar e aperfeiçoar todas as mudanças que já foram feitas durante os 18 anos da atual lei.

Referências:

www.sanegas.com.br – História da Licitação

www.licitacao.net – Origem da Licitação – Marta Hagem Truran

Constituição Federal do Brasil – 1988

Lei Federal nº 8.666 de 21/06/1993

Criação do Blog

Meu nome é Carlos Eduardo Malachias, sou de São Carlos-SP, trabalho na Escola de Engenharia de São Carlos, unidade da Universidade de São Paulo. Sou técnico contábil financeiro e estou terminando meu bacharelado em Ciências Contábeis.

Trabalho na USP a 6 anos, sou pregoeiro nomeado desde 2006 e membro da Comissão de Licitações, trabalhando também na elaboração de editais e contratos, bem como na gestão dos mesmos.

Resolvi criar esse blog no intuito de contribuir para a matéria, pois sabemos como são grandes dificuldades e como é complicada a legislação, além de contraditória e burocrática. Apesar dessas dificuldades eu gosto muito da área e sou apaixonado pelo tema.

Quem trabalha na área sabe as inúmeras situações que passamos: impugnações, recursos, mandados de segurança, tribunal de contas, enfim, tem que ser apaixonado mesmo para encarar tudo com naturalidade e segurança no que faz.

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